INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 041 DE 2011 CÁMARA.

por la cual se reduce el aporte de cotización para salud.

Bogotá D

Bogotá D.C., 1° de diciembre de 2011

Doctor

DÍDIER BURGOS RAMÍREZ

Presidente Comisión Séptima

Cámara de Representantes

Ciudad

Asunto: Ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 041 de 2011 Cámara.

Respetado señor Presidente:

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 150, 153 y 156 de la Ley 5ª de 1992 y en atención a la designación que nos fuera hecha por la Mesa Directiva de la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la honorable Cámara de Representantes, con todo respeto, nos permitimos presentar Ponencia Negativa para Primer Debate al Proyecto de ley número 041 de 2011 Cámara, ¿por la cual se reduce el aporte de cotización para salud¿, ponencia que sustentamos en los siguientes términos:

1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LA INICIATIVA EN ESTUDIO

1. El presente proyecto de ley es de iniciativa congresional, fue presentado a consideración del Congreso de la República por el honorable Senador Édgar Espíndola Niño, radicado el día 5 de agosto de 2011 ante el Secretario General de la Cámara de Representantes.

2. En continuidad del trámite legislativo, el Proyecto de ley fue remitido a la Comisión Séptima Constitucional Permanente correspondiéndole el número 041 de 2011, siendo designados como Ponentes para Primer Debate los honorables Representantes Luis Fernando Ochoa Zuluaga y Libardo Enrique García Guerrero.

3. En cumplimiento del trámite legislativo y del principio de publicidad, el Proyecto original fue publicado en la Gaceta del Congreso número 583 de 2011.

2. OBJETO Y CONTENIDO DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA

De conformidad con el articulado y la exposición de motivos del proyecto de ley, se busca atenuar la desventaja a los pensionados que a partir del 1º de enero de 1993 adquirieron su estatus de tales, quienes cotizan el 12% de su mesada pensional como aporte a salud.

Con el proyecto de ley se busca, de acuerdo con lo señalado por su autor, hacer justicia con este sector de la población que, a pesar de contar con una mesada pensional o sueldo de retiro, sigue siendo vulnerable y que por la disminución progresiva de su capacidad física y mental debe reemplazar estas nuevas falencias con sus propios recursos económicos, por la ausencia de parientes consanguíneos de su entorno en la mayoría de los casos.

3. MARCO JURÍDICO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley a que se refiere esta ponencia cumple con lo establecido en el artículo 140 numeral 1 de la Ley 5ª de 1992, pues se trata de una iniciativa legislativa presentada individualmente por el Senador Édgar Espíndola Niño, quien tiene la competencia para tal efecto.

Cumple además con los artículos 154, 157, 158 y 169 de la Constitución Política referentes a la iniciativa legislativa, formalidades de publicidad, unidad de materia y título de la ley. Así mismo con el artículo 150 de la Carta que manifiesta que dentro de las funciones del Congreso está la de hacer las leyes.

4. CONTENIDO DEL PROYECTO

El Proyecto consta de dos (2) artículos, incluyendo la vigencia.

En el primer artículo se adiciona un parágrafo cuarto al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, con el que se pretende que los pensionados y jubilados tanto del sector público como privado en todos sus órdenes, incluyendo los territoriales y quienes gozan de pensión de sobrevivientes y pensionados de la Empos sólo aporten el 4% de su mesada pensional de cotización para salud, excluyendo las mesadas adicionales de diciembre y jun io de cada año y sólo cuando los pensionados, retirados y jubilados de los regímenes especiales tengan un aporte para salud superior al aquí señalado, también se reducirá dicha cotización a la misma equivalencia.

En el segundo artículo se establece la vigencia de la ley a partir de su sanción y promulgación, indicando que deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, salvaguardando las normas más favorables a los pensionados y jubilados del Sistema General de Seguridad en Salud y de los Regímenes Especiales.

5. CONSIDERACIONES

Primero. La cotización mensual al Régimen Contributivo de Salud de los pensionados.

La cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud es el aporte obligatorio que hacen al Sistema, a través de una EPS, los afiliados al Régimen Contributivo, con base en su ingreso mensual.

El texto original del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, ¿por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones¿, establecía en cuanto a los porcentajes de cotización de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud:

¿<INCISO 1°.> La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, según las normas del presente régimen, será máximo del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. Dos terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador. Un punto de la cotización será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado¿.

Con la reforma contemplada en la Ley 1122 de 2007, por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones, el porcentaje establecido en el citado artículo 204 de la Ley 100 de 1993, sufre una variación, así:

¿ARTÍCULO 204. MONTO Y DISTRIBUCIÓN DE LAS COTIZACIONES. <Inciso 1° modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:>. La cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%.  (¿)¿.

En cuanto a la cotización que aportan los pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, esta fue establecida en un 12% al adicionarse un inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 mediante Ley 1250 de 2008,  ¿Por la cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un parágrafo al artículo 19 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003¿, el cual cita:

¿<Aparte tachado INEXEQUIBLE> <Inciso adicionado por el artículo 1° de la Ley 1250 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional¿, la cual se hará efectiva a partir del primero de enero de 2008.¿  (Sentencia C-430-09 del 1° de julio de 2009).

Tenemos entonces que en el caso de los pensionados, la cotización por concepto de salud es del 12% de los ingresos pensionales, en cuanto a quien corresponde hacer el pago indica la Ley 100 de 1993 en su artículo 143 que el valor debe ser cancelado por el mismo pensionado, señala la norma:

¿ARTÍCULO 143. (¿)  La cotización para salud establecida en el sistema general de salud para los pensionados está, en su totalidad, a cargo de estos, quienes podrán cancelarla mediante una cotización complementaria durante su período de vinculación laboral (¿) (Negrillas y subrayas para destacar).

En el proyecto de ley puesto a consideración no es tenido en cuenta el inciso que fue adicionado por la Ley 1250 de 2008, limitándose en el texto a crear un nuevo parágrafo, el cuarto, donde se indica que la cotización para salud de pensionados y jubilados corresponderá al 4% de la mesada pensional, propuesta que es presentada sin demostrar estudios de factibilidad económica que permitan argumentar seriamente que el sistema de salud no se vería afectado con esta disminución en las cotizaciones de los pensionados.

Si bien la intención del Autor del proyecto de ley tiene un alto contenido social, también implica un duro impacto económico al Sistema General de Seguridad Social al establecer la  reducción en ocho puntos porcentuales de la tarifa de cotización obligatoria a salud de los pensionados, pasando de un aporte mensual del 12% a uno del 4%.  La afectación económica al Sistema General de Seguridad Social en Salud se ve reflejada en los siguientes análisis:[1][1]

a) Ingreso percibido en el Sistema General de Seguridad Social por concepto de aporte al Régimen Contributivo de Salud de los Pensionados en los últimos cinco años.

De acuerdo con el histórico de afiliados compensados por las EPS ¿ EOC (Entidades Promotoras de Salud ¿ Entidades Obligadas a Compensar) a través del proceso de Giro y Compensación, se registra un ingreso de $9 billones 733 mil millones de pesos por el período comprendido entre el año 2005 y septiembre de 2011, con una proyección de $10 billones 272 mil millones al cierre de 2011.

El promedio anual del período 2005 a 2011 es de 1 billón 467 mil millones de pesos, por un total de afiliados promedio de 1.070.757.

De igual forma se puede establecer un recaudo de cotización promedio mensual que durante el año 2011 de 134.764  millones de pesos, por un promedio de afiliados de 1.028.823 al corte de septiembre de 2011. Se estima que al cierre del año la cotización promedio sea de $179.685 millones por un total de afiliados de 1.371.76

Año

Cotización  recaudada

Promedio  afiliados por año

2005

$799.864.883.440

752.735

2006

$976.954.355.338

861.883

2007

$1.159.837.094.754

935.922

2008

$1.330.257.167.875

991.655

2009

$1.835.104.208.155

1.252.359

2010

$2.013.958.961.571

1.328.811

2011**

$2.156.228.134.979

1.371.763

PROMEDIO

$1.467.457.829.445

1.070.757

SUMA

$10.272.204.806.112

 

 

 Proyección a diciembre de 2011 ¿ con base en Serie histórica enero-septiembre de 2011. Fuente. Base de datos FOSYGA.

b) Flujo proyectado de recaudo de los recursos que ingresarán al Sistema General de Seguridad Social por concepto de aporte al Régimen Contributivo de Salud de los Pensionados (12%) durante los próximos cinco años.

De acuerdo con el comportamiento de variables de la población afiliada tipo pensionado y la información de los ingresos base de cotización para el período 2012-2016. Se estima un recaudo total de 13 billones 824 mil millones de pesos. Por un promedio de $2 billones 764 mil millones promedio por un total de 1.575.930

Año

Estimación de cotización a recaudar 12%

Estimado de afiliados pensionados por año

2012

$2.337.464.005.464

1.435.704

2013

$2.533.933.162.362

1.502.624

2014

$2.743.915.997.983

1.572.664

2015

$2.977.800.524.518

1.645.969

2016

$3.228.091.419.734

1.722.690

PROMEDIO

$2.764.841.022.012

1.575.930

SUMA

$13.824.205.110.062

 

 

 Proyección a diciembre de 2011 ¿ con base en Serie histórica enero-septiembre de 2011. Fuente. Base de datos Fosyga.

c) Flujo proyectado de recaudo de los recursos que ingresarían al Sistema General de Seguridad Social por concepto de aporte al Régimen Contributivo de Salud de los Pensionados con una reducción del 12% al 4% durante los próximos cinco años.

De acuerdo con la proyección realizada a partir del comportamiento histórico, se tiene que la cotización llevada del 12% al 4% manteniendo el mismo promedio de afiliados (1.575.930) se tendría el siguiente comportamiento:

Año

Estimación de cotización a recaudar 4% de aporte

Estimado de afiliados pensionados  por año

2012

$779.154.668.488

1.435.704

2013

$844.644.387.454

1.502.624

2014

$915.638.665.994

1.572.664

2015

$992.600.174.839

1.645.969

2016

$1.076.030.473.245

1.722.690

PROMEDIO

$921.613.674.004

1.575.930

SUMA

$4.608.068.370.021

 

 

d) Análisis comparativo del flujo de proyección de recaudo por concepto de aporte al Régimen Contributivo de Salud de los Pensionados del 12% actual y el 4% propuesto en el Proyecto de ley número 041 de 2011 Cámara.

Del resultado de las proyecciones realizadas para el período 2012 a 2016 y a partir del comportamiento histórico se tiene que de la comparación de las cotizaciones recibidas del 12% y el 4% significaría una reducción del 66.67% por un valor de 9 billones 216 mil millones de pesos, es decir, 1 billón 843 mil millones de pesos en promedio año, con lo que el impacto en la reducción de las cotizaciones de esta población afectaría gravemente la sostenibilidad del SGSSS. La financiación y atención de los servicios de salud de toda la población del Régimen Contributivo y Subsidiado y la atención de los procesos que con cargo a estos recursos se reconocen a la población colombiana.

Segundo. Afectación al Principio de la Solidaridad en materia pensional

El Sistema de Seguridad Social en Colombia encuentra sus pilares fundamentales, entr e otros, en la aplicación del principio de la solidaridad.

¿La solidaridad, que según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua significa ¿adhesión circunstancial a la causa o a la empresa de otros¿, tiene aplicación en el campo jurídico dentro de la teoría de las obligaciones, en la cual asume las conocidas formas activa y pasiva, y también en materia de responsabilidad. Desde el punto de vista constitucional, tiene el sentido de un deber -impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social- consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo. La vigencia de este principio elimina la concepción paternalista, que crea una dependencia absoluta de la persona y de la comunidad respecto del Estado y que ve en este al único responsable de alcanzar los fines sociales. Mediante el concepto de la solidaridad, en cambio, se incorpora a los particulares al cumplimiento de una tarea colectiva con cuyas metas están comprometidos, sin perjuicio del papel atribuido a las autoridades y entidades públicas.¿[2][2]

¿La Corte determinó que el sistema de seguridad social en pensiones no tiene por finalidad preservar el equilibrio cuota-prestación. El fin perseguido es garantizar la debida atención de las contingencias a las que están expuestos los afiliados y beneficiarios. Todo ello es consecuencia de considerar que el régimen de prestaciones de la seguridad social en pensiones no es un régimen contractual como el de los seguros privados sino que se trata de un régimen legal que de alguna manera se asienta en el principio contributivo. Así, pretende desarrollar el principio de solidaridad, porque en este subsistema se da la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos y las comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia el más débil. El objetivo entonces es que se pueda obtener una pensión adecuada que ampare al afiliado en su vejez o invalidez y que los beneficiarios de una pensión de sobrevivientes en caso de muerte puedan alcanzar esa prestación. Pero además el sistema pretende obtener los recursos de financiamiento para aquellos afiliados cuyos recursos son insuficientes, quienes también tienen derecho a las prestaciones propias del sistema. La Corte Constitucional al referirse al principio de la solidaridad ha señalado que en el actual sistema jurídico este postulado, contemplado en la Constitución, no sólo vincula a todos los particulares sino también al mismo Estado, que en su condición de garante de los derechos de los coasociados está comprometido a prestar el apoyo que requieran las personas para alcanzar la efectividad de sus derechos y para colmar las aspiraciones propias de la dignidad humana (. ..) Este pronunciamiento deriva no sólo de los artículos 1° y 95 de la Carta; la solidaridad también aparece consagrada en el artículo 48 de la Constitución como uno de los principios medulares del servicio público obligatorio de la seguridad social. Adicionalmente, de conformidad con la Constitución y la ley, es deber del Estado garantizar la solidaridad en el Sistema de Seguridad Social mediante la participación, dirección y control del sistema, asegurando que los recursos públicos en dicho sistema se destinen de manera preferente a los sectores más vulnerables de la población. La ley puede, dentro de determinados límites, estructurar la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad. La solidaridad no se encuentra sólo en cabeza del Estado sino que también los particulares tienen una carga al respecto. Además, según la filosofía del sistema, los aportes no tienen que verse necesariamente reflejados en las prestaciones, pues estos aportes tienen finalidades que sobrepasan el interés individual del afiliado y apuntan a la protección del sistema considerado como un conjunto dirigido a proteger a toda la población¿[3][3].

Aceptar una reducción en ocho puntos porcentuales de la cotización en materia de salud de los pensionados, implicaría no sólo un colapso económico para el Sistema General de Seguridad Social en Salud sino también una afectación al principio de solidaridad, pues la mutua ayuda se encuentra establecida para las personas que hacen parte del sistema y las generaciones que en un futuro estarán percibiendo los servicios de salud, afectándose igualmente el ingreso de los recursos de financiamiento de aquellos afiliados que si bien no cuentan con los medios económicos suficientes, tienen derecho a las prestaciones que se encuentran contenidas en el sistema y a la efectividad de sus derechos para el pleno goce de los mismos fundamentados en la dignidad humana.

Tercero. Violación al Principio de la Igualdad

Colombia es un Estado Social de Derecho, consagrado como tal en el artículo 1° de la Constitución Política, que se erige sobre los valores tradicionales de la libertad, la igualdad y la seguridad, pero su propósito principal es procurar las condiciones materiales generales para lograr su efectividad y la adecuada integración social.[4][4]

(¿) en el Estado Social de Derecho la igualdad material es determinante como principio fundamental que guía las tareas del Estado con el fin de corregir las desigualdades existentes, promover la inclusión y la participación y garantizar a las personas o grupos en situación de desventaja el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional¿[5][5].

Por otra parte, la Corte Constitucional en Sentencia C-1707/00 conceptuó sobre las posibles inequidades que se pueden presentar entre los afiliados del Régimen Contributivo respecto de establecer condiciones ampliamente disímiles entre aportantes:

¿¿Aparte de los vicios de trámite de carácter insubsanable, la Sentencia C-1707/00 recoge las observaciones que sobre el mismo realizó la Presidencia de la República en las que manifestó ¿¿ dicho proyecto quebranta el esquema de participación de la sociedad en la financiación del sistema, contrariando el principio de solidaridad consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política¿¿. Aduce que si la finalidad de los aportes es racionalizar el servicio de salud y contribuir a financiar el Sistema General de Seguridad Social en su Régimen Subsidiado, no es posible establecer exenciones que tiendan a disminuir el flujo de recursos y por contera, a desmejorar y disminuir la cobertura del servicio público de salud.

Finalmente, el Presidente sostiene que el proyecto ¿establece un tratamiento desigual sin que exista justificación suficiente, al introducir discriminaciones en el uso del sistema de salud entre los diferentes afiliados y beneficiarios del Sistema, por cuanto obliga a las EPS a brindar a un sector de los pensionados unos beneficios, exonerándolos de participar en su financiación y de su deber constitucional de contribuir, en la medida de su capacidad económica, al mantenimiento del sistema, mientras que el resto de los afiliados para recibir estos mismos beneficios deben contribuir de acuerdo a su capacidad económica¿.

Tenemos pues, que el otorgamiento de privilegios a un segmento de una universalidad de los cotizantes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en este caso los pensionados, genera condiciones de desigualdad, lo cual es contrario a lo preceptuado en el artículo 13 de la Constitución Política y crea una situación de déficit económico en este sistema colocando en riesgo la prestación del servicio, con lo que evidentemente se vulneraría el derecho a la salud de todos los colombianos, pues al tratarse de un sistema basado en la solidaridad la reducción de aporte de un grupo poblacional perjudicaría al resto de los beneficiarios del mismo.

Con este análisis se demuestra indiscutiblemente que este proyecto de ley es inconveniente para el país, pues al proponer la reducción de aportes de los pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud en un 8% se generaría una problemática aún más crítica para la sostenibilidad financiera del sistema.

De conformidad con la motivación anteriormente expuesta, nos permitimos rendir Ponencia Negativa para Primer Debate al Proyecto de ley número 041 de 2011 Cámara, por la cual se reduce el aporte de cotización para salud y, en consecuencia, presentamos la siguiente

 

Proposición

Archívese el Proyecto de ley número 041 de 2011 Cámara, por la cual se reduce el aporte de cotización para salud.

Cordialmente.

Luis Fernando Ochoa Zuluaga, honorable Representante a la Cámara, departamento del Putumayo; Libardo García Guerrero, honorable  Representante a la Cámara, departamento del Magdalena.



 



[1][1]         Respuesta Derecho de Petición dirigido al Ministerio de la Protección Social, Radicado 280052 del 15 de septiembre y 333508 del 27 de octubre de 2011, Oficio N° 10240-S 353963. Radicado Cámara de Representantes 20533 del 23 de noviembre de 2011.

 

[2][2]         Corte Constitucional Sentencia C-529-10 junio 23.

 

[3][3]         Corte Constitucional Sentencia C-529-10 junio 23.

 

[4][4]         Corte Constitucional Sentencia C-566-95.

 

[5][5]         Corte Constitucional Sentencia C-1064/01.